Специализированные организации. Что это и зачем они нужны?

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

Статья 6. Специализированная организация

1. Заказчик или уполномоченный орган (в случае, если такое право предусмотрено решением о создании уполномоченного органа) вправе привлечь на основе договора юридическое лицо (далее — специализированная организация) для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт (далее также — конкурс) или аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт (далее также — аукцион) — разработки конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций. При этом создание комиссии по размещению заказа, определение начальной цены государственного или муниципального контракта, предмета и существенных условий государственного или муниципального контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение осуществляются заказчиком, уполномоченным органом, а подписание государственного или муниципального контракта осуществляется заказчиком.

2. Выбор специализированной организации осуществляется заказчиком, уполномоченным органом путем проведения торгов в соответствии с настоящим Федеральным законом.

3. Специализированная организация осуществляет указанные в части 1 настоящей статьи функции от имени заказчика или уполномоченного органа. При этом права и обязанности возникают у заказчика или уполномоченного органа.

4. Заказчик, уполномоченный орган несут солидарную ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных в пределах полномочий, переданных ей заказчиком, уполномоченным органом на основе договора и связанных с размещением заказа, при осуществлении ею указанных в части 1 настоящей статьи функций от имени заказчика или уполномоченного органа.

5. Специализированная организация не может быть участником размещения заказа, если эта организация осуществляет функции, указанные в части 1 настоящей статьи.

Понятие специализированной организации, вошедшее в обиход с принятием Федерального закона № 94-ФЗ

До появления Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» понятие «Специализированная организация» в сфере госзакупок фактически не применялось.

Законодательно право Заказчиков привлекать для организации, проведения и прочих действий, связанных с размещением заказов было предусмотрено и Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», и положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (утв. Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305) и Федеральным законом от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Однако в перечисленных нормативных актах отсутствовало описание механизма передачи функций, объем передаваемых полномочий, а самое главное в бюджетной системе РФ не предусматривались такие расходы. Наиболее полно (если можно так сказать) механизм был предусмотрен в п. 2 положения, утв. Указом Президента РФ № 305:

"... размещение заказов на закупки продукции для государственных нужд, может осуществляться юридическими лицами, которым государственные заказчики на конкурсной договорной основе передали выполнение части своих функций".

Появление Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ оставившего лишь условие о том, что эти функции должны передаваться на основе договора, породило новую волну дискуссий, как же должны передаваться эти функции. К общему знаменателю так и не пришли, а на какие-либо разъяснения (не говоря уже о нормативном документе), надеяться не приходилось. Как и многое в системе закупок, это было пущено на самотек, что в одних случаях послужило дополнительным тормозом реформ в системе закупок, а в других стало катализатором для еще одной ветви коррупции.

Конечно, прецеденты по привлечению консалтинговых компаний к проведению закупок были но, за исключением единичных случаев, сотрудничество ограничивалось организацией и проведением одного — двух конкурсов. В некоторых регионах существовала практика привлечения специализированной организации на постоянной основе но, эти случаи нельзя рассматривать с точки зрения повышения эффективности системы государственных закупок, поскольку это были типичные проявления действий «локальных» монополий и полного отсутствия конкуренции. Зачастую, практика привлечения специализированных организаций, которая, по определению, должна была демонстрировать более квалифицированный подход к решению проблемы, приводила к обратному результату.

И вот с появлением Федерального закона № 94-ФЗ правовой вакуум в этом вопросе был устранен. Долгожданный закон нитью пропустил через себя «специализированные организации». Чем это было вызвано, судить не берусь, но то, что данная необходимость назрела давно, сомнению не подлежит.

Федеральный закон № 94-ФЗ определяет специализированную организацию, как:

"... привлеченное заказчиком или уполномоченным органом, на основе договора юридическое лицо для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона".

При этом, согласно пункту 2 статьи 6, выбор специализированной организации осуществляется заказчиком, уполномоченным органом путем проведения торгов в соответствии с законом.

Данный пункт вызвал жаркие споры среди специалистов, ввиду очевидного противоречия, как с пунктом 2 статьи 1, так и с положениями закона в целом, предусматривающим и иные, помимо конкурса и аукциона, способы размещения заказа. Очевидно, что такой подход к способу выбора, как минимум не продуман и, в ряде случаев приведет, лишь, к дополнительным материальным и временным тратам.

Использование консультантов в международной практике

Практику привлечения консультантов в целях максимально эффективной реализации своих займов, давно и успешно применяют МФО (МБРР, ЕБРР). Зачастую такое условие содержится в соглашении о займе в обязательном порядке. Сейчас не имеется ввиду группа реализации проекта (ГРП). Ведь, например, в случае если заем носит характер бюджетозамещающего, ГРП не создается, и средства займа направляются непосредственно в госбюджет.

В случае же с ГРП, главной задачей ее деятельности является детальная проработка проекта и рациональное использование средств займа. Она является своего рода штабом, который осуществляет полное руководство проектом и осуществляет закупки тех же консультационных услуг. К работе на контрактной основе привлекаются наиболее компетентные консультанты.

Обычна ситуация, когда при задании на доработку проекта, консалтинговая фирма заключает контракт на подготовку тендерной документации, оценку тендерных предложений и контроль над исполнением контракта от имени заемщика, то есть, по сути, является специализированной организацией.

Функции специализированной организации, в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ

Итак, Федеральным законом № 94-ФЗ к функциям специализированной организации отнесено:

· разработка конкурсных и аукционных документаций;

· опубликование и размещение извещения о проведении открытого конкурса или аукциона;

· направление приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в аукционе;

· иные связанные с обеспечением проведения торгов функций.

Под «иными» законодатель, вероятно, подразумевал, в первую очередь, такие действия, как ответы на запросы участников, получение заявок и прочее организационно – техническое сопровождение.

При этом создание комиссии, определение начальной цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной и аукционной документации, определение условий торгов и их изменение осуществляются заказчиком, уполномоченным органом, а подписание контракта осуществляется заказчиком.

Про ограничение таких функций, как подписание контракта и утверждение документов, говорить не приходится, хотя бы, с позиций здравого смысла. А вот прочие функции, вполне, могла бы выполнять и специализированная организация. Тем более, что на практике так и происходит.

Положительные моменты, возникающие в случае привлечения специализированной организации

1. Разгрузка Заказчика.

Даже, на первый взгляд, очевидны преимущества привлечения СО для осуществления части функций заказчика. Дело в том, что сотрудники заказчика являются штатными работниками (отделов, департаментов), а функции по организации и проведению закупок, выполняют, помимо своей основной деятельности (и без дополнительной оплаты). Вынужденные большую часть рабочего времени посвящать, все же, основной работе, такие сотрудники занимаются проблемами, возникающими при проведении закупок, что называется, «по остаточному принципу». Как результат – плохо подготовленные документы, большое количество запросов участников, вынужденное внесение изменений и дополнений в конкурсную документацию или, в случае игнорирования требований законодательства, неизбежное возникновение конфликтных ситуаций. Очевидно, что такие методы работы не отвечают самим целям закупок – эффективности, прозрачности и пр.

В свою очередь, специализированная организация имеет все возможности, ресурсы и т.д. для того, чтобы сосредоточить персонал на успешном выполнении проекта, а в случае необходимости — быстро перестроиться в соответствии с изменениями требований и комплекса решаемых задач.

2. Возможность специализированной организации аккумулировать специалистов.

Редкая консалтинговая компания обходится без содержания штата высококвалифицированных специалистов. Причем, можно сказать, дважды специалистов. Исходя из практики, минимальная потребность при проведении процедуры закупки представляется таковой: руководитель (менеджер проекта), юрист, экономист, бухгалтер. Как правило, все они являются специалистами не только в профильной области, но и специалистами по закупкам. И что, особенно важно, практикующими специалистами.

Особо крупные компании, которых единицы, порой содержат штат специалистов по направлениям: инженеров – дорожников, специалистов в области IT, энергетиков. Затраты на содержание такого штата покрываются благодаря многолетним проектам, в абсолютном большинстве финансируемых за счет средств МФО (МБРР, ЕБРР).

Средние же (это касается, специализирующихся на госзакупках), пошли по иному пути. Они содержат минимально необходимое количество специалистов, а профильных привлекать под определенный проект, на основании гражданско-правового договора.

Нельзя обойти вниманием и проблему катастрофической нехватки специалистов в области госзакупок. Фактически, до прошлого года существовало лишь одно учебное заведение, занимающееся массовой подготовкой специалистов в этой области (в основном – чиновников). Конечно, положа руку на сердце, невозможно назвать специалистом человека, который, зачастую, вообще впервые услышал такие термины, а из него планируют за 3 недели сделать специалиста. Вообще, вакуум в области подготовки кадров, весьма удивляет. Государство уже второй десяток лет осуществляет закупки, а число настоящих специалистов в области государственных закупок ограничивается десятками (здесь не принимаются в расчет большинство регионов). Особенно наглядно данную ситуацию иллюстрирует созданный в соответствии с новым законом официальный сайт, на котором процент конкурсных документов, соответствующих законодательству равен, практически, нулю.

В свете вышесказанного, консалтинговые (специализированные) организации предстают в выгодном свете, поскольку имеют возможность аккумулировать специалистов путем, предлагая им, помимо достойной оплаты, искреннюю заинтересованность в их знаниях. Дело с том, что специалисту довольно сложно расти в профессиональном смысле, будучи зажатым в рамки принципов работы, исповедуемых в большинстве государственных структур. Немаловажным фактором является и коррупция, при которой не приходится говорить о полной реализации.

Кроме того, специализированная организация имеет возможность замены ключевого персонала, расширение или уменьшение группы консультантов, оперативное подключение экспертов по новым направлениям, подбор состава специалистов для самых разных профилей и отраслей экономики.

Такой подход к работе, в первую очередь, обусловлен строгим соблюдением законодательно установленных норм, поскольку специализированная организация несет ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных в пределах полномочий, переданных ей заказчиком. В этом свете, очень полезным может быть сотрудничество со специализированной организацией органа исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов. Используя огромный опыт специалистов специализированной организации, такой орган сможет более эффективно осуществлять контроль за соблюдением заказчиками законодательно установленных процедур при размещении заказов.

3. Возможность привлечения профильных организаций (НИИ и т.п.).

Консалтинговые организации давно и успешно используют практику привлечения самого широкого спектра специалистов, на основе долгосрочных договоров о сотрудничестве с ведущими отраслевыми научно-исследовательскими и проектно-изыскательскими институтами. Впрочем, бывает и наоборот. Порой, для более тесного и плодотворного сотрудничества, ведущие сотрудники компаний, даже приходят на работу в госструктуры. Это случается, когда компания привлекается к реализации долгосрочного проекта (как правило, в рамках займа) от 5 лет и более. Но, такое случается крайне редко, и речь может идти только о привлечении сотрудников компании, не участвующей, непосредственно, в реализации займа, поскольку такая фирма будет заранее располагать информацией, относящейся к предмету проводимых закупок.

4. Грамотная и контролируемая процедура размещения заказа:

Одной из самых положительных сторон специализированной организации является установление партнерских отношений между заказчиками и поставщиками. Поскольку специализированная организация является коммерческой структурой, она не меньше поставщиков заинтересована в успешной реализации проекта. Специализированная организация сможет сгладить шероховатости в отношениях заказчика с участниками, неизбежно возникающих при реализации любого проекта, в том числе сможет своевременно указать заказчику не только на допускаемые нарушения, но и, на первый взгляд, незначительные просчеты, которые, в конечном счете, ведет к снижению эффективности самого проекта.

Нельзя не сказать о том, что специализированная организация несет ответственность как за каждого специалиста в отдельности, так и за результаты работы всей компании.

5. Недопустимость действий заказчиков по ограничению развития практики привлечения специализированных организаций

Особое внимание хочу обратить на недопустимость каких-либо действий заказчиков, направленных на ограничение развития практики привлечения специализированных организаций, к сожалению, проявляющихся на всех уровнях. Я уже не говорю об откровенно коррупционных действиях, имеющих цель выбрать «свою» компанию, фактически являющуюся прикрытием для действий самого заказчика. Как результат – судебные тяжбы, проваленные проекты, незавершенные контракты, «замороженные» стройки и т.п. Нечего и говорить, что такие действия ведут к катастрофическому увеличению затрат, что недопустимо, с точки зрения эффективного расходования бюджетных средств.

Работа же специализированной организации (консалтинга) — результат тщательного финансового планирования всей деятельности по контракту при минимальных накладных расходах компании. Такая компания, наоборот, заинтересована, в максимальной эффективности с точки зрения расходной части. Не говоря уже о том, что успешное и эффективное выполнение контракта будет являться визитной карточкой специализированной организации, и поможет, в дальнейшем принимать участие и в более крупных проектах.

Александр Строганов юридический советник по вопросам государственных закупок ЗАО "Консалтинг и Прокьюремент".

Энергоаудит.